En finir avec la Corée du Nord

La politique américaine à l'égard de la Corée du Nord a besoin d'une refonte majeure. Les négociations à six à Beijing fin août n'ont pas échoué, mais elles n'ont pas non plus permis de réaliser des progrès substantiels. Pendant ce temps, la Corée du Nord continue de développer un arsenal nucléaire sous nos yeux. Nous proposons un plan ambitieux qui irait au cœur du problème - l'économie brisée de la Corée du Nord et d'autres aspects de sa société en faillite - en proposant une grande affaire à Pyongyang. La Corée du Nord se verrait offrir une nouvelle relation avec le monde extérieur et une aide substantielle si elle se dénucléarise, réduit les forces militaires et évolue dans une direction similaire à celle du Vietnam et de la Chine au cours des dernières décennies. Si le plan échouait, Washington aurait un énorme prix de consolation - après avoir sérieusement tenté la diplomatie, il serait alors bien plus en mesure de faire valoir à Séoul, Tokyo et Pékin que des mesures sévères étaient nécessaires contre la Corée du Nord.
Malgré quelques succès impressionnants, notamment le cadre agréé de 1994 plafonnant les activités nucléaires de la Corée du Nord, la politique d'engagement de Clinton n'offre pas de voie prometteuse. Cette approche a été efficace pendant un certain temps mais était un peu trop étroite et tactique, se concentrant en grande partie sur la crise du jour. L'approche semble finalement avoir encouragé les dirigeants répressifs de la Corée du Nord à prendre de plus en plus l'habitude d'essayer d'extorquer des ressources à la communauté internationale en échange de la réduction de ses programmes d'armes dangereux.
Le président Bush est impatient face à ce genre de tentative de chantage. Mais sa préférence politique apparente - insistant pour que la Corée du Nord arrête immédiatement ses activités nucléaires et limitant sévèrement les discussions sur les incitations possibles à Pyongyang jusqu'à ce qu'il le fasse - peut échouer. À ce jour, il a clairement échoué, la situation nord-coréenne étant passée d'un grave problème de sécurité à une crise majeure sous sa surveillance. Les dirigeants nord-coréens ont tendance à devenir plus intransigeants lorsque leur dos est contre le mur, et ils sont clairement prêts à voir leur propre peuple mourir de faim avant de capituler sous la contrainte. Pousser la Corée du Nord au bord du gouffre pourrait également augmenter les chances de vendre du plutonium au plus offrant pour sauver son économie en ruine et préserver son pouvoir.
La Corée du Nord en est maintenant à sa deuxième décennie de performances économiques médiocres et ses dirigeants ne semblent pas savoir quoi faire. Ils ont tenté de modestes réformes - libéralisation des prix, zones économiques spéciales et transactions commerciales limitées avec les Sud-Coréens - sans grand succès. Ils ne sont pas encore prêts à prendre les risques associés aux réformes économiques à la chinoise, et leur instinct les pousse toujours vers des dépenses militaires élevées. Le ——1 million de soldats sur une population de 22 millions d'habitants — est le plus important au monde en termes d'habitants et 10 fois la moyenne mondiale. La Corée du Nord consacre une part beaucoup plus importante du produit intérieur brut à ses forces armées que tout autre pays, et ses forces réparties près de la zone démilitarisée avec la Corée du Sud sont de loin la concentration la plus dense de puissance de feu au monde.
Livres connexes
2016
Nous proposons un plan qui s'attaquerait à la crise des armes nucléaires qui a tant fait la une des journaux ces derniers mois - et irait également beaucoup plus loin pour refondre l'économie trop militarisée de la Corée du Nord (voir encadré). Sa pièce maîtresse serait une combinaison de coupes profondes dans les armements conventionnels, de réformes économiques et d'une aide économique extérieure visant à la réforme. Le président Bush lui-même, peu de temps après son entrée en fonction, a suggéré la nécessité de couper les armes conventionnelles en Corée du Nord en échange de la poursuite de l'aide et des relations diplomatiques. Bien que l'administration n'ait pas donné suite à la suggestion du président, l'idée mérite d'être poursuivie sérieusement. Outre la valeur sécuritaire de la réduction de l'énorme présence militaire de la Corée du Nord sur la péninsule coréenne, un plan étoffé dans ce sens pourrait réduire l'énorme fardeau économique qui pousse la Corée du Nord à provoquer des crises nucléaires pour extorquer des ressources à la communauté internationale.
Notre plan de pousser la Corée du Nord vers la démilitarisation et une réforme économique sérieuse et de fournir les ressources nécessaires pour donner à la réforme une chance réelle n'offre aucune garantie de succès. Mais il a aussi quelques inconvénients. Un échec ne nous laisserait pas plus mal lotis qu'aujourd'hui. En fait, cela améliorerait probablement notre position pour convaincre la Corée du Sud, le Japon et la Chine d'adopter une politique plus stricte envers la Corée du Nord selon les besoins. Le succès aiderait certes un régime totalitaire à rester au pouvoir. Mais les alternatives - un nouvel effondrement économique accompagné de misère et de famine, la guerre ou la vente d'armes nucléaires si la nation se trouve au bord de l'effondrement - sont pires. Et selon notre plan, le régime serait radicalement transformé même s'il s'accrochait au pouvoir.
Professeur agrégé de science politique et d'affaires internationales, Elliott School of International Affairs - Université George Washington
La montée et la chute de l'économie nord-coréenne
Lorsque la péninsule coréenne a été divisée après la Seconde Guerre mondiale et libérée de la colonisation japonaise, la Corée du Nord avait une économie relativement forte. Elle détenait les trois quarts de la production minière de la péninsule, au moins 90% de sa capacité de production d'électricité et 80% de son industrie lourde. Le Sud, avec un meilleur climat, était en grande partie une région agricole. La Corée du Nord a rapidement nationalisé les principales industries et fait augmenter la production. Son succès économique a probablement contribué à la confiance du président Kim Il Sung qu'il gagnerait une guerre contre le Sud, qu'il a déclenchée en 1950.
La Corée du Nord a continué de surperformer la Corée du Sud immédiatement après la guerre. Mais les germes de sa détérioration économique éventuelle ont rapidement été semés. Il a collectivisé l'agriculture en 1953 et investi de plus en plus dans l'industrie lourde, en grande partie liée à la défense, tout en se tournant vers l'intérieur et l'autarcie. Le concept juche d'autonomie de Kim Il Sung a maintenu la Corée du Nord isolée du monde extérieur et l'a privée du commerce extérieur.
À la fin des années 60, la Corée du Nord consacrait 15 à 20% de son PIB à l'armée, et sa croissance économique s'est progressivement ralentie. Au début des années 1970, Pyongyang a tenté d'augmenter sa production en empruntant des capitaux sur les marchés internationaux et en achetant des usines entières à l'étranger. Mais les chocs des prix du pétrole et la stagflation mondiale ont contrecarré cette stratégie. La situation est ensuite allée de mal en pis. La nation est devenue de plus en plus dépendante des relations économiques avec le bloc soviétique, important des armes et exportant des minéraux, des textiles, de l'acier et d'autres biens. Il a également augmenté ses propres exportations d'armes, principalement vers l'Iran. Lorsque l'Union soviétique s'est dissoute, la Corée du Nord a perdu l'accès à la plupart de ses marchés ainsi qu'au pétrole soviétique subventionné. La Chine a fourni du charbon et du pétrole à des conditions favorables pour endiguer le flux de réfugiés économiques nord-coréens à travers ses frontières, mais même ainsi, à la fin de la décennie, les ressources énergétiques nord-coréennes étaient environ la moitié de ce qu'elles étaient en 1990.
Au cours des 13 dernières années, la Corée du Nord a subi une contraction économique continue. Le PIB et le revenu par habitant ont été réduits de moitié environ. Des périodes alternées de sécheresse et d'inondation, conjuguées à un système politique brisé, ont exacerbé les problèmes agricoles. La famine a tué des centaines de milliers de Nord-Coréens malgré l'aide alimentaire de l'étranger.
Tentatives de réforme
Pendant près de 20 ans, la Corée du Nord, comme la Chine, a montré un intérêt à trouver une troisième voie »entre le communisme et le capitalisme. Mais contrairement à la Chine, elle n'a pas fait preuve d'un engagement sérieux en faveur de la réforme et a connu peu de succès.
Alors que son économie s'est détériorée, la Corée du Nord est devenue de plus en plus dépendante de l'extorsion, du trafic de drogue, de la contrefaçon, quelles que soient les exportations d'armes pour lesquelles elle peut encore trouver des marchés et des envois de fonds des Nord-Coréens d'outre-mer. Son commerce extérieur est à peu près la moitié de ce qu'il était dans les années 80. Environ la moitié de toutes les importations proviennent de la Chine, une grande partie du reste du Japon et de la Corée du Sud. De même, les exportations vont principalement au Japon, à la Corée du Sud et à la Chine. La Corée du Nord continue également de recevoir une aide - principalement des denrées alimentaires et de l'énergie - en moyenne jusqu'à 1 milliard de dollars par an de la Chine, de la Corée du Sud, du Japon, des États-Unis et de l'Union européenne.
Compte tenu de ses piètres antécédents et de la rhétorique communiste continue des dirigeants, le dévouement de la Corée du Nord à la réforme économique est aujourd'hui faible. Ses dirigeants craignent certainement que la libéralisation de l'économie ne conduise à une libéralisation politique - et donc à leur propre perte de pouvoir. Pourtant, le président Kim Jong Il, le fils et successeur de Kim Il Sung, et d'autres dirigeants nord-coréens semblent chercher des alternatives. Kim Jong Il a visité la Chine au moins trois fois depuis mai 2000, s'est rendue dans des centres économiques de Pékin, Shanghai et Shenzhen et a reçu des informations d'économistes chinois. Les fonctionnaires du Parti des travailleurs coréens ont également rencontré leurs homologues chinois pour explorer les réformes au niveau du travail. Le défi pour les États-Unis et leurs principaux alliés régionaux dans ce domaine - la Corée du Sud, le Japon et la Chine - est de donner aux Nord-Coréens un coup de pouce pour prendre la réforme plus au sérieux.
À ce jour, les dirigeants nord-coréens ont procédé à trois types de réformes. Ils ont créé des zones économiques spéciales dans lesquelles ils ont encouragé les investissements étrangers. Ils ont permis aux touristes sud-coréens de visiter le Nord, exigeant des suppléments coûteux pour ce privilège. Ils ont également récemment libéralisé les prix, augmenté les salaires et commencé à tolérer une agriculture privée limitée ainsi qu'une expansion des marchés de producteurs où les biens peuvent être achetés et vendus en dehors des rigidités de l'économie dirigée.
La Corée du Nord a établi sa principale zone économique axée sur l'investissement dans la région de Rajin-Sonbong, également connue sous le nom de delta du fleuve Tumen, au début des années 90. D'une superficie de plus de 700 kilomètres carrés et délibérément retiré d'une grande partie du reste du pays, il bénéficie d'un potentiel portuaire naturel relativement bon. Les conditions accordées aux investisseurs étrangers ici sont même plus généreuses que celles accordées par la Chine et le Vietnam dans leurs zones similaires, du moins sur le papier. Les entreprises étrangères peuvent détenir tout le capital investi dans un projet donné, rapatrier les bénéfices, accéder à la région sans visa, bénéficier de garanties contre la nationalisation de leurs actifs et posséder des baux fonciers de 50 ans.
Jusqu'à présent, cependant, la région n'a pas encore attiré beaucoup de capitaux. À la fin des années 90, les investissements étrangers ne totalisaient pas plus de 34 millions de dollars et les progrès ne semblent pas s'être accélérés. Les problèmes comprennent une infrastructure médiocre, les grandes distances de Pyongyang et d'autres villes et des taux de salaires élevés. Les tensions géopolitiques non résolues entravent également les investisseurs. Quelles que soient les perspectives ultimes de la région, ces derniers temps ont vu un déclin des entreprises sud-coréennes dans le Nord. Les investisseurs étrangers potentiels expriment leur frustration persistante face aux conditions politiques et économiques de la région et du pays dans son ensemble.
Dans d'autres initiatives visant à accroître les investissements privés étrangers - et à obtenir le soutien dont les institutions financières internationales ont désespérément besoin - les dirigeants nord-coréens ont fait pression sur les États-Unis pour lever les sanctions commerciales et pour retirer le nom de la Corée du Nord de la liste américaine des États qui parrainent le terrorisme. Ils ont également tenté de se rapprocher du Japon. Mais ces efforts, eux aussi, ont généralement échoué jusqu'à présent.
D'autres efforts de réforme ont également échoué. Bien que les Sud-Coréens paient jusqu'à plusieurs centaines de dollars par personne pour visiter certains sites importants en Corée du Nord, une grande partie de l'argent semble avoir été détenue par le régime pour ses propres usages, et non pour des efforts de développement à l'échelle nationale. Et bien qu'en 2002 la Corée du Nord ait finalement libéralisé les prix et augmenté les salaires dans une grande partie du pays, la base de production industrielle faussée du pays, la mauvaise balance commerciale et les ressources naturelles limitées ont entravé la réforme. L'inflation est devenue sévère et certaines industries ne seraient pas en mesure de payer aux travailleurs les salaires plus élevés promis.
Perspectives de reprise et de réforme
Dans ce contexte, un programme sérieux de réforme économique soutenu par des ressources extérieures pourrait-il réussir?
Un gros avantage est la main-d'œuvre du pays. Comme l'a démontré son homologue sud-coréen, la culture coréenne, qui met l'accent sur le travail acharné et l'effort de groupe, est capable de choses remarquables. Et la population de la Corée du Nord est raisonnablement bien éduquée, malgré de fortes doses de propagande à l'école et des décennies d'isolement du monde extérieur. Une période de transition serait nécessaire, mais dans l'ensemble, les matières premières humaines de la Corée du Nord sont impressionnantes.
L'expérience de la Chine fournit également un modèle important pour la Corée du Nord, comme ses dirigeants semblent le reconnaître. La capacité de la RPC à prendre une économie que Mao avait largement détruite et, sans perdre le pouvoir politique, à en faire l'un des pays à la croissance la plus rapide au monde doit être très attrayante pour les dirigeants nord-coréens. Certes, la réforme pourrait être plus difficile en Corée du Nord. Les réformes de la Chine n'ont commencé qu'après le départ de Mao, alors que Kim règne toujours. La Chine a pu réaliser de nombreuses réformes en rendant l'agriculture plus efficace, en retirant les travailleurs de la terre et en les mettant dans l'activité industrielle. Parce que la Corée du Nord a déjà une grande part de ses travailleurs dans l'industrie et une part relativement faible dans l'agriculture, ses dirigeants devraient prendre des travailleurs de l'industrie improductive pour les consacrer à des entreprises non agricoles plus productives. Mais la Corée du Nord dispose d'une autre énorme source de main-d'œuvre productive: ses forces armées. La réduction des effectifs de ses forces armées serait une clé de la réforme, car elle libérerait les plus jeunes, les plus forts et les meilleurs travailleurs du pays pour des tâches importantes dans les années à venir.
De nombreux économistes sont positifs sur ce que la réforme pourrait accomplir. En évitant l'apocalypse, Marcus Noland montre que le PIB réel de la Corée du Nord devrait passer de 60% à près de 100% selon diverses hypothèses de réforme. Comme il le dit, il existe des solutions aux problèmes économiques de la Corée du Nord? La vraie question est de savoir si la réforme serait compatible avec la persistance du régime de Kim Jong Il? ». Sur ce dernier point, Noland est agnostique, comme nous. Mais ce n'est pas un argument contre la proposition de réforme dans le cadre d'un grand marché à Pyongyang et la tentative de négocier un arrangement acceptable.
De nombreux universitaires et responsables d'Asie du Nord-Est ont conclu que la Corée du Nord n'avait d'autre choix que d'essayer de telles réformes. Notre plan encouragerait les dirigeants de Pyongyang à faire passer le message et à y donner suite.
Le rôle de l'aide extérieure dans la réforme
Étant donné l'intérêt apparent du régime nord-coréen pour la réforme économique, mais l'incertitude sur la façon de le faire fonctionner tout en maintenant le contrôle politique, comment les puissances extérieures peuvent-elles jouer un rôle constructif?
Il n'y a manifestement aucune garantie de succès. Mais les inconvénients à essayer semblent peu nombreux. Le coût pour les États-Unis, le Japon et la Corée du Sud serait faible, surtout si on le compare aux implications sécuritaires des alternatives probables - soit une Corée du Nord qui s'effondre, éventuellement disposée à vendre des matières fissiles à l'étranger, soit la guerre dans la péninsule. Une réforme réussie changerait progressivement la société nord-coréenne, améliorant la vie des citoyens tout en forçant les dirigeants du pays à modifier au moins certaines de leurs manières. Un échec ne laisserait pas les États-Unis dans une situation pire qu'ils ne l'auraient été autrement, d'autant plus que le programme nucléaire nord-coréen aurait été de toute façon plafonné entre-temps. (Ce serait une condition préalable à toute négociation, avec un engagement des États-Unis à ne pas recourir à la force contre la Corée du Nord pendant que les pourparlers se poursuivent et une reprise des expéditions américaines de mazout vers la Corée du Nord.) Une aide extérieure serait fournie au fil du temps, plutôt que dans un montant forfaitaire. Il y aurait une forte présomption que l'aide se poursuivrait d'année en année, malgré les revers de la réforme. Mais Washington et ses alliés conserveraient un effet de levier inexprimé sur Pyongyang pour continuer à se conformer au plan et étendre progressivement les réformes économiques. Les efforts d'aide serviraient de forme de projet pilote, tout en donnant aux dirigeants de Pyongyang la confiance qu'ils pourraient gérer la réforme à mesure qu'elle se propagerait progressivement dans tout le pays. Dans la mesure où la Corée du Nord autoriserait les efforts d'aide à l'échelle nationale et continuerait de soutenir les réformes économiques nécessaires pour que l'aide fonctionne, l'assistance augmenterait. Au cours des deux premières années, l'aide se concentrerait sur l'amélioration des infrastructures, principalement dans les zones économiques spéciales. La mise en œuvre de tels projets devrait être relativement simple. L'élargissement de l'effort d'aide à l'échelle nationale obligerait la Corée du Nord à accepter une plus grande présence internationale sur son territoire et à accepter davantage de changements dans ses secteurs de l'éducation, de l'agriculture, des travaux publics et des soins de santé. La Chine pourrait atténuer les craintes nord-coréennes en fournissant la plupart des experts en développement sur le terrain, le financement lui-même provenant en grande partie du Japon, de la Corée du Sud et des États-Unis. Le succès initial dans les zones économiques spéciales pourrait également accroître la confiance de la Corée du Nord dans l'accord global.
Au-delà des secours humanitaires et de l'assistance énergétique, la Corée du Nord aurait probablement besoin en moyenne d'environ 2 milliards de dollars par an pendant une décennie pour se lancer sur la voie de la reprise économique. En termes par habitant - environ 50 à 75 dollars par an - le total est proportionnel à celui compte tenu des réussites de développement telles que Taïwan et la Corée du Sud.
Il y a de bonnes raisons de penser que le Japon pourrait fournir une grande partie de cette assistance sous forme de réparations pour son occupation coloniale de la Corée jusqu'en 1945. Le Japon a fourni 500 millions de dollars à la Corée du Sud dans les années 60; l'ajustement de ce nombre pour tenir compte de l'inflation et de la croissance économique conduirait à une aide de l'ordre de 5 à 10 milliards de dollars.
Une autre assistance extérieure serait également essentielle. Pour exprimer leur bonne foi et leur engagement à améliorer les relations, les États-Unis devraient aller au-delà de leur aide humanitaire actuelle, environ 200 millions de dollars par an. Il lèverait également toutes les sanctions commerciales et fournirait des fonds pour développer l'infrastructure de la Corée du Nord. Son aide au développement annuelle à la Corée du Nord pourrait atteindre environ 300 millions de dollars par an. L'aide totale - environ 500 millions de dollars par an - serait bien inférieure à ce qu'elle donne à Israël et à l'Égypte et à peu près comparable au montant qu'elle fournit au prochain niveau de bénéficiaires de l'aide américaine - la Jordanie, l'Afghanistan, le Pakistan et la Colombie. Les États-Unis, l'un des fournisseurs d'aide les moins généreux parmi les principales économies industrielles en proportion de leur richesse nationale, peuvent certainement se permettre cette expansion de l'aide à la Corée du Nord.
La Corée du Sud et la Chine seraient aussi clairement des acteurs critiques. Les deux fournissent déjà plus d'aide à la Corée du Nord qu'aux États-Unis. La Corée du Sud, qui s'est largement remise de la crise financière asiatique de 1997, devrait être en mesure de fournir une assistance beaucoup plus importante dans le cadre de ce type de refonte radicale des relations Nord-Sud. Mais son secteur privé serait le véritable moteur de la croissance, investissant en Corée du Nord à grande échelle au fil du temps. L'aide jetterait les bases économiques de cet investissement privé. La Chine aiderait les dirigeants nord-coréens à apprendre à créer une économie mixte qui conserverait des fonctions de commandement dans certaines régions mais des zones d'entreprises dans d'autres, une qui libéraliserait progressivement les prix à l'échelle nationale.
Perspectives de réussite
Les perspectives de cet effort d'aide ne sont pas claires. Mais il a de bonnes chances de réussir si la Corée du Nord veut le faire fonctionner. Les attentes, bien sûr, doivent être raisonnables - la Corée du Nord n'a pas besoin de devenir une autre Corée du Sud, ou même une autre Chine, de si tôt. Le Vietnam pourrait être un meilleur modèle à court terme. En tant que première priorité, la Corée du Nord doit réparer suffisamment son économie pour subvenir aux besoins fondamentaux de survie de sa population, sortir de son habitude exorbitante d'essayer d'utiliser des programmes d'armes dangereux pour gagner de la monnaie forte et arrêter la contrefaçon et le trafic de drogue. Plus largement, il doit accepter une vision d'un engagement constructif avec la communauté internationale. En convaincant Pyongyang de le faire, les États-Unis et leurs partenaires peuvent utiliser l'aide pour parvenir à une bien meilleure sécurité nationale.
Les avantages de l'effort d'aide dépasseraient ses perspectives immédiates de réussite économique. En unissant les grandes puissances de l'Asie du Nord-Est à la poursuite d'une vision commune de la péninsule coréenne, elle harmoniserait les interactions de Washington, Séoul, Tokyo et Pékin face à la crise nucléaire qui se prépare. Ces quatre capitales ont eu du mal à s'unir autour de toute politique coréenne, et leur confusion et leurs dissensions ouvertes ont non seulement nui aux perspectives de collaboration, mais compliquent également la politique de coordination au cas où les choses tournent mal et des mesures plus graves doivent être envisagées.
Une combinaison de réductions de forces conventionnelles et d'initiatives de réforme économique majeures frappe de nombreux observateurs comme trop à ajouter à l'agenda de la Corée du Nord. Mais un engagement plus limité a échoué. Se concentrer sur le programme nucléaire et les programmes de missiles de la Corée du Nord est peu attrayant pour le président Bush, qui estime qu'il est victime de chantage par les paroles et les actes de Pyongyang dans ces domaines. Et sans un effort de réforme plus large, la Corée du Nord restera une économie brisée dont les dirigeants continueront presque sûrement à recourir à l'extorsion - ou pire - étant donné leur manque flagrant d'alternatives pour gagner de la monnaie forte.
Les instincts initiaux du président Bush selon lesquels la Corée du Nord devait réduire ses forces militaires conventionnelles menaçantes si elle souhaitait plus d'aide et des relations diplomatiques avec les États-Unis étaient en jeu. Il est temps maintenant de traduire ce point de vue en une proposition de politique globale.